자치분권형 개헌이 대한민국 미래다

개헌 논의가 급물살을 타고 있다. 국회는 지난달, 30년 만에 헌법개정특별위원회(개헌특위)를 구성하고 전체회의를 여는 등 발 빠르게 움직였다. 지난 12일 세 번째로 연 전체회의에서는 기본권과 의무 지방분권 경제와 재정 등 기관 전문과 총강 헌법 개정 절차 등을 논의했다.

개헌 필요성에는 이견이 없지만 개헌 시기나 방향, 내용에서는 의견이 다양하다. 이날 회의에서도 현행 헌법 전문을 1948년 제정된 제헌헌법의 전문으로 대체하자는 19대 국회 개헌자문위원회의 안을 두고 논란이 빚어지기도 했다. “이념 논쟁을 피하기 위해서 1948년 헌법 전문을 채택할 필요가 있다”와 “3.1운동 이외의 현행 헌법 개정을 이끈 1987년 민주화 항쟁 등 중요한 역사적 사건이 말살될 것”이라는 우려가 충돌한 것이다.

개헌의 목적은 국가의 발전과 국민의 삶의 질 향상에 두어야 한다. 세 번째 개헌특위가 열리기 하루 전인 지난 11일, 더불어민주당 전국자치분권민주지도자회의가 ‘국민참여와 자치분권 개헌추진 촉구’ 기자회견을 열었다. 기자회견에 참여한 이해식 강동구청장에게 그 내용과 목적을 들어봤다.

- 전국자치분권민주지도자회의는 어떤 기구인가?

“더불어민주당 내 자치단체장과 의회의원 등 선출직 공직자 1500명 가운데, 자치분권 시대를 개척하자는 데 뜻을 같이한 3분의 1 정도가 함께하는 기구다. 2015년 8월16일에 창립했다. 나는 창립 당시 상임공동대표였고, 지금은 김영배 성북구청장이 맡고 있다.”

- 기자회견에서 시민참여 보장, 졸속 논의 금지, 각 정당의 당론 확정 등을 요구했는데 배경이 궁금하다.

“시민이 참여하는 논의 구조가 필요하다. 기자회견 다음 날인 12일 개헌특위가 자문위원단과 시민자문위원단을 꾸리겠다고 발표한 건 환영할 만하다. 새 헌법은 시대정신과 사회운영 원리를 담아낼 수 있도록 자치분권형 개헌이 돼야 한다. 각 정당이 충분한 당내 논의를 거치지 않는 것도 문제다.”

- 더불어민주당에서 개헌 논의는 어떻게 이뤄지고 있는가?

“헌법에 담아야 할 기본권, 권력구조, 자치분권 등 여러 문제에 각 당의 입장 차이가 있다. 개헌은 먼저 각 당이 안을 만들고 개헌특위에서 이견을 좁혀가고 국민의 동의를 받아야 한다. 현재는 국회의원 개인에게 맡겨놓은 꼴이다. 더불어민주당 내에서도 개헌 문제로 당무위원회나 중앙위원회가 소집된 적이 없다. 개헌안을 마련하고 당론으로 결정하기 위해서는 반드시 당무위원회나 중앙위원회를 거쳐서 결정해야 한다.”

- 자치분권형 개헌이 필요한 이유와 담아야 할 내용을 알려달라.

“현행 헌법상 지방정부는 없다. 지방자치‘단체’만 있을 뿐이다. 현행 헌법이 마련되던 1987년에는 지방자치라는 개념이 없었던 데다 대통령 직선제에 몰입할 수밖에 없는 상황이어서 그렇다. 프랑스는 2004년 개헌을 통해 헌법 제1조에 프랑스를 지방분권형 나라로 명문화하고 있다. 스웨덴도 정부조직법에서 지방자치를 분명히 하고 있다. 개인적으로는 헌법 1조에 자치분권을 반드시 넣어야 한다는 입장은 아니다. 실질적인 자치분권을 추구하는 게 중요하지, 소모적 논쟁의 빌미를 주지 말자는 거다. 그러나 전문 정도에라도 ‘대한민국은 자치분권형 국가다!’라는 정신을 담아야 한다. 현행 헌법에는 지방자치 관련 조항은 2개밖에 없다. 그나마도 법정주의를 택하고 있어 자치단체의 조직 자율성을 해치고 있다. 실질적인 지방분권이 이뤄지려면 자치 입법권, 자치 재정권, 자치 조직권이 담겨야 한다. 프랑스는 자치 조직권을 보장하기 위해 지방자치단체 종류까지 헌법이 담고 있다. 예를 들어 세종특별시, 제주특별자치도 등 지방정부의 종류까지 헌법에 근거를 둬야 한다는 말이다.”

- 시대정신과 사회 논리를 헌법에 담자고 하는데, 무슨 뜻인가?

“오래도록 군사정부가 분단을 빌미로 강압적 중앙집권을 강화했고, 민선 시대로 넘어와서도 국가운영 원리가 바뀌지 않았다. 국민주권 시대에 국민들의 요구, 다양한 지역적 요구를 수렴하려면 중앙집권 방식으로는 불가능하다. 국가 시책과 지역의 특수성이 얼마든지 다를 수 있으니 중앙정부는 지역의 창의성과 특수성을 담을 수 있도록 지방정부를 지원해야 한다. 그게 자치분권의 핵심이다.”

- 세 번째 연임하는 자치단체장으로서, 가장 힘들었던 건 무엇인가?

“현 정부는 자기들이 한 약속도 지키지 않았다. 지방자치발전종합계획안을 세웠지만 하나도 실천한 게 없다. 대부분의 지방정부 예산에는 이러저러한 사업을 하라는 꼬리표가 달려 있다. 이런 구조로는 법정 필수 사무를 챙기는 일 외에 지방정부가 새로운 사업을 하기가 어렵다. 가용자원이 있어야 원활하게 자치단체장으로서 소신을 펼칠 수 있는데, 중앙정부 매칭 사업으로 최근에 재정이 더 악화돼 가용재원이 0원인 자치단체도 생겼다. 자기 지역만의 특수한 복지를 하려고 해도 자치단체는 할 수가 없다.”

- 개헌 시기는 언제가 좋다고 생각하나?

“개헌도 중요하지만 국회가 자치분권과 관련해 개혁 입법을 해줄 수 있는 절호의 기회다. 누리과정 예산을 여야가 합의해 7800억원 반영한 일은 모범 사례라고 본다. 박근혜 정부는 안 하려던 일을 국회에서 합의해 누리과정 문제를 해결해달라는 지방정부 의견을 반 이상 들어준 거다. 지방소비세율, 지방교부세 등을 올려주겠다고 약속한 걸 의회에서 당장 할 수도 있다고 본다. 개헌도 마찬가지다. 권력구조 개편에만 몰두하면 블랙홀이 된다. 개헌특위에서 청사진을 그려야 한다. 그리고 어떻게 현실화할지 대선주자들에게 로드맵을 그리게 해서, 누가 되든 대통령이 되면 실천하게 하는 게 중요하다고 생각한다. 개헌특위에서 여야 합의를 하면 현실화할 수 있다. 개헌할 수 있는 절호의 기회를 절대 놓쳐서는 안 된다.”

인터뷰 윤승일 기자 nagneyoon@hani.co.kr

정리 정고운 기자 nimoku@hani.co.kr

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